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内行看门道之财政系统纪鑫华博士评PPP管理办法:亮点多多

来源:本站 作者: 时间:2018-09-06 16:44:46 点击:

  作为推进PPP项目规范实施的重要抓手,PPP项目财政管理办法自征求意见开始便在业内引起强烈反响,终得见办法正式出台。《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(以下简称“办法”)总结了本轮PPP推广三年多来实践经验,尤其是在明确PPP项目政府财政管理要求、细化财政部门职责和工作流程、鼓励社会资本发挥技术优势、调动社会资本的参与积极性、强化项目的公开透明要求等五方面做了优化,以利于PPP项目的规范实施和高效运营。

  PPP合作的目的在于向社会公众提供各类公共服务,社会资本在PPP项目中的合作方Public是本级政府,也正是基于此,笔者认为《办法》中所明确的各项财政管理要求是本级政府的公共财政管理要求,“统筹安排财政资金、国有资产等各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠”合作,包括政府资产负债管理、政府收支管理、政府支付义务和预算约束等。

  1、《办法》规定了PPP项目政府方资产负债的管理。涉及的国有资产管理,应建立资产管理台账,相关的“存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等”应纳入政府综合财务报告;“涉及个特许经营权授予或转让的”,应由项目实施机构“以合理价值折价入股、授予或转让”;对于存量资产,还应依法客观公正地进行评估并出具相关报告。

  2、《办法》还对PPP项目中政府全口径收支范围做了明确。政府收入包括 “资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔”等收入,而支出则包括“从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担”等支出,行业主管部门应将所有PPP项目的全部收支纳入预算。

  依据相关法律和42号文、结合PPP模式操作指南相关细则,《办法》进一步规范了PPP项目全生命周期中财政部门履职行为,细化了财政部门的相关职责和工作流程。

  1、财政部门的主要职责。财政部门应切实履行项目“识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查”等职责,并贯穿于PPP项目全生命周期内各相关环节的财政管理工作,以保证项目规范实施和高效运营。

  2、财政部门的工作流程。从《办法》可以看到,财政部门的工作贯穿于PPP项目全生命周期各环节,具体包括:

  (1)项目识别和准备阶段,财政部门主要负责物有所值评价、财政承受能力论证及PPP项目开发目录管理;

  (2)项目采购阶段,财政部门应加强对采购的支持服务和监督,尤其是采购方式选择上,《办法》明确要求单一来源采购方式“应当严格符合法定条件,并经上级政府采购主管部门批准”;还应“充分向社会公开项目采购信息”;同时,该阶段财政部门还需重点审查合同内容与项目前期方案和两评相比“是否发生实质性变更”,以免降低项目质量要求或增加政府支付义务;

  (3)项目执行阶段,《办法》细化了PPP项目纳入预算的具体流程,“跨年度财政支出责任纳入中期财政规划”、“下一年度财政资金收支纳入预算管理”,报本级政府和人大同意,“保障政府在项目全生命周期内的履约能力”;《办法》还结合预算编制相关要求,明确了编报PPP项目收支预算的具体时间节点和要求;而财政部门则应“充分考虑绩效评价、价格调整等因素,合理确定预算金额”。

  在项目执行阶段,《办法》还突出强调了项目绩效的监控,“对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价”,“确保阶段性目标与资金支付相匹配”,并“依据绩效评价结果合理安排财政预算资金”,“最终促进实现项目绩效目标”。

  同时,项目执行过程中,财政部门还应加强项目所涉及的国有资产和股权、特许经营权、资产权属等方面的管理。

  (4)项目移交阶段,财政部门应会同行业主管部门“做好项目资产移交工作”,并不得将项目公司的债务移交政府。

  3、财政部门对PPP项目的债务管理。《办法》再次强调“严禁以PPP项目名义举借政府债务”、“项目实施不得采用建设-移交方式”,在期满移交时不得将公司债务移交给政府;同时,针对目前少数地方政府的不规范做法,《办法》要求“不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期支付责任,以规避PPP项目相关评价程序”。

  社会资本充分发挥自身技术优势有利于PPP项目充分降低成本或改善质量,因此《办法》中也创新地做了针对性规定,并推动社会资本发起项目更为现实可能,以激励社会资本充分发挥自身特定的技术优势和主观能动性。

  1、为充分发挥社会资本的技术优势和市场敏感性,《办法》规定,社会资本发起的PPP项目,在行业主管部门审核同意社会资本方的项目建议书后,“由社会资本方编制项目实施方案”,这样既能鼓励社会资本敏锐挖掘公共服务短板和市场商机,更能在项目前期设计过程中充分体现社会资本的技术和管理优势,推动项目技术进步和效率提高。

  2、《办法》提出,社会资本竞争者的采购评审标准包括“技术方案、商务方案、融资能力等”,其中“技术方案”摆在第一位,也进一步说明了对社会资本技术优势的重视。《办法》特别明确了,如果政府采用了落选社会资本的全部或部分技术方案,“财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿”,更是给予了社会资本明确的指向和预期。

  PPP制度框架设计的再好,也需要通过项目落地来把体制机制优势发挥出来,财政部在《办法》中也设计和重申了相应条款,以进一步调动社会资本参与PPP项目的积极性,尤其是关于社会资本方退出的条款设置,也是本《办法》非常突出的一个亮点。

  1、《办法》三十二条明确“项目建设完成进入稳定运营期后,社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出”。该条款既指出了社会资本退出的条件;关键还给了社会资本一个明确的政策导向,即项目运营稳定、现金流清晰可测后,可通过资产证券化、资产支持票据等结构性融资工具,灵活地配置资金、降低前期融资成本、并能实现提前盈利和退出,这也在另一个角度鼓励社会资本把PPP项目做好,而不是简单地做BT项目、或片面看重施工。

  此外,《办法》第三十五条还指出,“不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排”,这也可以视为对第三十二条的一个补充,以免政府为社会资本方隐性兜底。同时,部分伪PPP项目的社会资本方也将有可能利用上述退出条款,来实现提前退出,因此建议加大对社会资本退出的公开和监督要求、并结合实践来进一步完善此条款设置。

  2、《办法》第三十二条还规定,“对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权”,经批准“可以依法设置抵押、质押等担保”、“或进行结构化融资”,这也有利于社会资本充分利用PPP项目资产进行项目融资或其他结构化融资,提高项目落地成功率。

  3、《办法》强化了PPP项目合作过程中政府的履约,尤其是结合财政的部门职责和工作流程等规定,将跨年度财政支出责任和下一年度财政收支,分别纳入中期财政规划和年度预算,并报本级政府和人大同意后执行。财政部门应“依据绩效评价结果合理安排财政预算资金”,明确达到绩效目标的,应按合同约定履行政府支付义务。通过预算硬约束来保障PPP合作中社会资本方的合理利益,这也是给社会资本吃了一颗“定心丸”。

  除了财政部一直强调的相关采购信息、PPP项目库等对外公开外,此次《办法》还进一步明确,在项目的准备、采购和建设阶段,公开内容除了项目基础信息、采购信息等,还应包括“不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本”;项目运营阶段信息公开的内容还应包括“项目的成本检测和绩效评价结果”。

  公开透明的要求同样也约束了政府,《办法》要求财政部门应公开“本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的预算、执行及决算情况”,把政府履约情况放在阳关下,也是为了约束政府能严格履约,保障对社会资本的承诺按合同执行。

  此《办法》所要求的公开内容、环节等要求比以前都要严,这将有力促进规范PPP项目的开展和实施,也有利于后续PPP项目能沿着政策所引导的规范方向发展。

  作者简介:纪鑫华,现就职于上海市财政局涉外经济处,负责上海市PPP项目推进、国际金融组织贷款项目管理和清洁发展委托贷款项目管理,参与了财政部和上海市相关项目管理规章的制定,参与了财政部、上海市PPP相关课题。就PPP政策、风险管理、项目融资和项目落地等主题,在《经济日报》、《中国财经报》、《中国财政》、《澎湃新闻》等发表数篇PPP评论文章。

  现就职于上海市财政局涉外经济处,负责上海市PPP项目推进、国际金融组织贷款项目管...

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